2016年甘肃公务员考试申论热点:破解农地抵押困局
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作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，重庆近年来探索开展基于农村承包地经营权、宅基地使用权、林权等抵押融资试点，在一定程度上填补了农村金融空白，缓解农户“贷款难”。与此同时，改革试点仍面临土地价值评估难等问题。
农村产权抵押“盘活”农民财产权
作为农村改革试点，近年来重庆放开政策限制，允许农户使用承包经营权、宅基地使用权、林权“三权”抵押贷款，以增加农民财产性收入为主线，确认农民土地财产权。
在重庆北碚区，金刀峡镇绿波漾农作物股份合作社在发展过程中，长期受到资金短缺困扰。“合作社有入社农户570多户，参股土地近千亩，农业产业化发展需要大量资金，以前因为没有抵押物无法向银行贷款，经常不得不搞民间融资，利息高风险大。”合作社社长唐朝富说，合作社发展订单农业，每年资金缺口都在100万元以上。
土地经营权抵押融资政策放开后，绿波漾农作物股份合作社以社内农户土地承包经营权向重庆银行抵押贷款50万元，这在很大程度上缓解了资金难题。
在重庆，土地承包经营权抵押融资对象主要就是类似绿波漾这样有较大资金需求的农业大户或专业合作组织，贷款主要用于发展种植养殖、林业、农副产品加工等，满足农业产前、产中、产后资金需求。
“近年来，本应为新农村建设提供支持和服务的各‘农’字头金融机构纷纷‘弃农进城’，农民的正常资金需求，特别是农业产业化及规模化种养业的资金需求得不到满足，农业发展面临‘失血症’。”重庆石柱县金融办副主任谭海波说，以前由于农村相关土地权益不能用于抵押贷款，农民只能从银行贷两三万元额度的小额信用贷款，甚至借高利贷搞生产，而目前通过实施土地承包经营权抵押贷款正在初步破解这一问题。
重庆市农村商业银行石柱县分行副行长唐荣说，从基层实践来看，“三权”抵押融资试点，一方面激活了土地财产权能，解决贷款缺乏抵押物的问题;另一方面，土地承包经营权贷款与农户小额信用贷款等其他农贷相比，额度更大、期限相对较长，在一定程度上可满足农村专业大户、经济能人的资金需求。
在“三权”抵押贷款基础上，从2014年起重庆进一步放开农村产权融资抵押物范围：农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权、大中型农机具、农村小型水利设施(库、塘、堰)、农民对集体资产股份占有权、农村经营性集体建设用地、地上种植(养殖)物及附属设施、农村建设用地复垦指标、地票、保单等，均可向金融机构抵押融资。
评估难、变现难：
抵押融资尚存制度瓶颈
记者发现，目前产权抵押融资改革总体平稳，试点范围全面覆盖重庆所有区县，金融机构呆坏账率始终控制在安全水平以下。但农村产权抵押融资也面临着评估难、变现难、土地承包户与流转户利益难协调等情况，贷款申请程序相对繁琐、银行放贷积极性总体不高，需通过深化改革加以破题。
“银行等金融机构对从事土地承包经营权抵押贷款业务仍有顾虑，其中一个重要原因在于，现行政策框架下，土地产权不完整，本身难以确定价值，也没有完善的土地资产评估和流转、交易平台。如果出现风险，银行也难以有效‘变现’。”业内人士介绍，以承包地经营权抵押融资为例，目前银行发放的土地承包经营权抵押贷款，主要还不是基于承包地本身的价值，而是基于对贷款户产业项目效益评估。那些资信良好、产业经营有效益前景的农业项目，一般被给予较高额度的贷款;那些经营效益差、信用不良的贷款户，即便有大面积承包地抵押，银行也可能不会放款。
重庆市农业担保公司副总经理徐睿说，由于承包地评估难、变现能力差，土地承包经营权抵押贷款一般都需要相关担保公司提供担保后，银行才愿发放贷款。贷款人需交纳担保费、风险保证金等，这也提高了贷款成本，增加了负担。
同时，目前土地承包经营权抵押贷款面临的一大难题在于：一家一户的承包地零星、分散，人均只有1亩多，规模偏小，抵押价值偏低。在现已完成的土地承包经营权贷款的案例中，贷款主体并非个体农户，而是农业大户、专业合作社或农业龙头企业;贷款抵押物主要也是土地流转后形成规模效益的承包经营权。虽然承包地贷款需要经过作为土地所有者的村社集体和承包方农户同意，但在现实操作中，土地承包户与流转户之间利益如何协调、风险如何防范也需要不断探索加以解决。
创新农村土地制度，探路抵押经营权
为解决土地承包经营权抵押融资困局，重庆进行不少探索。为打通“农民贷款难”与“银行放贷慎”间的“肠梗阻”，分担贷款风险，重庆专门建立产权抵押贷款风险补偿基金，即通过市、区县两级财政资金补助，如遇农户无法归还贷款，由政府给予金融机构适当补偿，形成政府、银行和农民共同承担风险的格局。
为协调土地承包户与流转户之间的利益关系，重庆还对银行受理土地承包经营权抵押贷款设有严格的禁止性规定：对于土地流转经营权原承包方与发包方承包关系不清的、承包方发包方不同意的、流转期限超过承包期限的均不能进行抵押贷款。银行为实现风险可控，一般都会坚持将地上附着物、配套设施设备与土地承包经营权一并进行抵押。
业内人士认为，产权抵押融资面临的一些深层次制度问题，不是省(市)级层面能够破解的，如担保法等法律就规定耕地、自留地等集体所有的土地使用权，不得抵押。真正完善相关制度，有待国家层面突破。
令人欣慰的是，基层的改革探索已得到中央高层的积极回应。近日，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，其中明确，开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权(以下统称“两权”)抵押贷款试点坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。业内人士认为，随着试点的推进和改革的深化，农民贷款抵押的难题将逐步得以破解，农业发展将获得源源不断的金融“活水”注入。
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